Cependant, dans un pays fortement marqué par le vieillissement du parc immobilier, qui souffre de graves carences dans l'offre et traverse une crise du logement qui n'a pas encore été résolue - malgré de nombreuses tentatives, notamment le paquet "Mais Habitação" approuvé par le gouvernement précédent -, il est essentiel de se demander quels mécanismes pourraient être capables de prendre des mesures concrètes, efficaces et agiles - dans le temps et la procédure - pour inverser la tendance actuelle.

À cet égard, il est courant de voir les médias et les réseaux sociaux s'indigner et réclamer une solution aux milliers de propriétés vacantes, abandonnées, sous-utilisées ou gravement dégradées, souvent dans des zones centrales ou stratégiques des villes, combinées aux phénomènes bien connus de désertification des centres historiques, d'exclusion de la population des villes et de gentrification, qui affectent de plus en plus les centres urbains. Les mesures intermédiaires - comme, par exemple, l'augmentation de l'impôt foncier municipal sur les immeubles vacants dans les zones de pression urbaine (décret-loi n° 67/2019, du 21 mai) - semblent ne pas avoir l'effet dissuasif escompté. En ce sens, il est nécessaire de s'interroger sur les instruments à la disposition des entités compétentes qui devraient être prioritaires dans la politique publique à cette fin, en tant qu'éléments clés dans la lutte contre la tendance existante.

Telle était la devise du paquet "Mais Habitação" lorsqu'il a approuvé un régime qui prévoyait la location forcée de propriétés dans ces conditions. Cependant, comme on le sait, la controverse qui a entouré l'approbation et l'entrée en vigueur de ce régime a immédiatement laissé présager son issue : son abrogation inévitable par le gouvernement de Luís Montenegro, par le biais du décret-loi n° 43/2024, du 2 juillet.

Ainsi, et en plus d'une myriade d'autres mesures qui pourraient être énumérées comme appropriées pour remplir cette mission critique (voir le régime de vente forcée des propriétés établi dans le RJRU lui-même, qui était innovant lorsqu'il a été introduit), dans ce contexte, il sera toujours inévitable de considérer l'expropriation des propriétés par l'administration publique dans le contexte spécifique de la réhabilitation urbaine comme l'un des instruments les plus efficaces dans cette mission critique de réhabilitation de notre parc de logements (et pas seulement).

Cependant, la question se pose de savoir comment équilibrer les intérêts conflictuels entre les besoins évidents et urgents auxquels l'administration publique entend répondre et la protection constitutionnelle naturelle des droits de propriété des citoyens.

Cette question toujours complexe est plus large et plus ancienne que le contexte de la réhabilitation urbaine, le Code des expropriations (loi n° 168/99 du 18 septembre) étant applicable comme axe structurant de cet institut.

Il est donc nécessaire de se demander quelles opportunités, d'une part, et quelles limites, d'autre part, l'expropriation peut assumer et quel poids elle peut avoir dans la définition des politiques publiques de réhabilitation urbaine, et dans la définition des opérations dans chaque zone de réhabilitation urbaine.

L'expropriation est toujours un acte nécessairement grave, perturbateur et drastique - par impératif constitutionnel, ce n'est que pour des raisons d'utilité publique et moyennant le versement d'une juste indemnité que l'administration publique peut imposer cette limitation du droit de propriété, la procédure mise en place étant fortement encadrée par la loi et les conditions de légalité faisant l'objet d'un examen minutieux. Les spécificités de la RJRU dans l'utilisation de cet instrument ne sont pas des facilitateurs, car l'objectif public visé ne peut pas être simplement instrumental ou apparent, avec une obligation effective de garantir que l'utilité publique visée par l'acte d'expropriation est effective et matérialisée à l'avenir, sous peine d'illégalité de la procédure.

La procédure, dans ce contexte spécifique, est celle déjà connue qui régit toute activité d'expropriation par des entités publiques - simple en théorie mais longue et jamais exempte de litiges dans son application. Si l'on considère la question de la juste indemnisation, quels sont les critères qui doivent présider à la détermination du montant de l'indemnité à verser au particulier lors d'une expropriation effectuée dans le cadre d'une opération de réhabilitation urbaine, surtout lorsque l'objectif est de mettre les biens sur le marché ? De plus, quel est le poids de la fonction compensatoire dans un marché immobilier hypertrophié, et où se situe la limite entre la juste valeur du bien et la valeur à laquelle il sera mis sur le marché après l'expropriation ? Les détracteurs de cette politique diront toujours que non seulement il y aura une disparité impossible à corriger entre les deux, mais aussi que la charge financière pour l'administration publique de mettre en œuvre les expropriations dans le contexte de l'ARU, compte tenu des conditions actuelles du marché, sera insoutenable d'un point de vue budgétaire. Si l'objectif est d'exproprier un bien pour le transformer et obtenir un rendement, en intervenant nécessairement dans l'écosystème économique immobilier, nous pourrions être confrontés à une perversion du principe de juste compensation, que les entités expropriantes sont obligées de respecter.

Le système législatif en vigueur pour les expropriations nous offre un cadre réglementaire complexe et structuré, mais pour qu'il y ait une véritable utilité, il est impératif que la réglementation soit efficace et fournisse des processus rapides, associés à l'inévitable volonté politique de risquer des solutions innovantes qui peuvent le compléter efficacement, en renforçant l'articulation avec les instruments de gestion territoriale, en veillant à ce que la réhabilitation urbaine ne se fasse pas "au coup par coup", mais soit intégrée dans la stratégie sous-jacente de l'URA.

Une solution équilibrée impliquera toujours le recours à l'expropriation dans le cadre d'un ensemble d'outils disponibles dans la mise en œuvre des opérations de réhabilitation urbaine - de sorte qu'ils ne soient pas, en fin de compte, des justifications pour le "nettoyage urbain" au détriment des intérêts privés et des finances publiques, mais qu'ils puissent être des ressources efficaces et réellement différenciatrices. En outre, il est inévitable que la détermination de la juste compensation soit articulée avec les défis auxquels est confronté le marché immobilier, afin de garantir des solutions équilibrées.

En définitive, même si nous souffrons tous de voir les centres-villes remplis de biens dégradés et inoccupés, et qu'il semble que la solution évidente soit l'expropriation de ces biens, le succès de la réhabilitation urbaine dépendra de la capacité du législateur et de l'administration à combiner équité, efficacité et vision stratégique, en veillant à ce que des instruments exceptionnels tels que celui-ci servent effectivement le bien commun.

par Raquel Sirvoicar Rodrigues - Associée senior en droit immobilier au cabinet d'avocats CCA

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