Studie beleuchtet Ungleichheiten beim sozialen Schutz von Einwanderern in Portugal

Im Falle von Ländern wie Indien, Nepal, Bangladesch oder Pakistan „können diese Arbeitnehmer zwar bei rechtmäßigem Aufenthalt und Beitragszahlung die im portugiesischen System vorgesehenen Leistungen in Anspruch nehmen, doch schränkt das Fehlen oder die Unzulänglichkeit internationaler Koordinierungsmechanismen die Übertragbarkeit der erworbenen Ansprüche im Falle einer Rückkehr, einer erneuten Auswanderung oder einer zirkulären Mobilität ein“, heißt es in der Studie.

Portugals bilaterale Abkommen

In dem Dokument geben die Autoren einen Überblick über Portugals bilaterale Abkommen im Bereich der sozialen Sicherheit, die eher Länder mit einer Tradition der Migration nach Portugal, wie Brasilien oder Kap Verde, begünstigen, anstatt neue Herkunftsländer zu berücksichtigen.

Diese Abkommen „sind nicht bloß technische Instrumente der Verwaltungskoordination, sondern Instrumente mit politischer, institutioneller und verteilungspolitischer Relevanz“, da sie „die Zusammenrechnung von Beitragszeiten, die Ausfuhr bestimmter Leistungen und die Verknüpfung zwischen verschiedenen nationalen Systemen“ ermöglichen und tatsächlich „als selektive Mechanismen der sozialen Inklusion, die die Zugangsbedingungen zu Sozialschutz entlang transnationaler Migrationswege strukturieren“.

Politische Optionen

In einem Dokument mit dem Titel „Mapping social protection beyond borders: bilateral Social Security agreements in Portugal“ vertreten die Autoren die Ansicht, dass die Auswahl der Länder „politische Entscheidungen, institutionelle Asymmetrien und unterschiedliche Konzepte der sozialen Bürgerschaft widerspiegelt und zu Schutzhierarchien führt, die stark von der nationalen Herkunft der Migranten abhängen“.

Die größte ausländische Gemeinschaft in Portugal ist brasilianischer Herkunft (574.195 Personen), gefolgt von Angola, Indien, Kap Verde, Nepal, Bangladesch, Guinea-Bissau, der Ukraine, São Tomé und Príncipe, Pakistan, dem Vereinigten Königreich, Italien, Frankreich, China und Deutschland, wobei die ausländische Bevölkerung 14 Prozent der Gesamtbevölkerung ausmacht.

In den letzten Jahren sind Migrationsströme „aus Ländern entstanden, in denen transnationaler Sozialschutz nach wie vor nicht existiert, begrenzt oder unzureichend entwickelt ist“.

In der durchgeführten Bestandsaufnahme unterscheiden die Autoren verschiedene Arten von Sozialschutzvereinbarungen, nicht nur solche im Zusammenhang mit Alters-, Invaliditäts- oder Hinterbliebenenrenten, sondern auch Leistungen bei Krankheit, Gesundheitsversorgung, Mutterschaft und Vaterschaft, Familienausgaben, Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten.

Erfüllung der Anforderungen

Unter den Ländern, die die meisten Anforderungen erfüllen, stechen Brasilien und Kap Verde hervor, doch „im Gegensatz dazu sehen sich Einwanderer aus Ländern mit eingeschränkten oder nicht vorhandenen Abkommen außerhalb Portugals einer erheblichen Unterbrechung ihres Sozialschutzes gegenüber“, und „diese Situation ist besonders relevant für Bevölkerungsgruppen, die in der jüngsten portugiesischen Migrationsgeschichte an Bedeutung gewonnen haben, namentlich aus Südasien, wie Indien, Nepal, Bangladesch oder Pakistan“.

Diese Ungleichheit tritt bei portugiesischen Auswanderern nicht auf, da „bilaterale Sozialversicherungsabkommen auf relativ einheitliche Weise die Übertragbarkeit von Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenrenten gewährleisten“, und zwar mit Instrumenten, die „die Zusammenrechnung von Beitragszeiten aus verschiedenen Ländern ermöglichen und so das Risiko eines vollständigen Verlusts der Ansprüche in der letzten Lebensphase verringern“.

Doch selbst in diesen Fällen ist der Schutz „angesichts der heutigen Mobilitätsformen, die durch Prekarität, Zirkularität und nichtlineare Beitragsverläufe gekennzeichnet sind, unvollständig“.

Kritik an der Europäischen Union

In dem Dokument kritisieren die Autoren zudem den mangelnden Zugang nicht-europäischer Einwanderer zu bilateraler sozialer Absicherung aufgrund der Anforderungen der EU selbst.

Die EU sei eine Art „Club für fortgeschrittenen Sozialschutz, in dem die vollständige Einbeziehung rechtlich garantiert, nach außen hin jedoch auf Bürger aus Drittstaaten beschränkt“ sei, und zeige eine „Ungleichbehandlung“, die „Erwartungen, Wahrnehmungen von Ungerechtigkeit und institutionelle Frustrationen“ schüre.

Der „Kreis der ausländischen Beitragszahler hat sich zwischen 2015 und 2025 deutlich vergrößert, ebenso wie die Höhe der gezahlten Beiträge, was 2025 zu einem positiven Rekord-Nettosaldo führte“ in Portugal, was zeigt, dass der Sozialschutz von Migranten „nicht als Randkostenfaktor, sondern als zentrale Dimension des sozialen Zusammenhalts betrachtet werden muss“.

Daher, so argumentieren die Autoren, seien bilaterale Abkommen „strategische Elemente der öffentlichen Politik, die unerlässlich sind, um Beitragsgerechtigkeit, soziale Integration und institutionelles Vertrauen in einem Sozialstaatsmodell zu gewährleisten, das zunehmend von internationaler Mobilität abhängt“, insbesondere weil eine „selektive und fragmentierte Strategie dazu neigt, Ungleichheiten beim Zugang zur transnationalen sozialen Bürgerschaft zu reproduzieren“.