In Portugal kunnen burgers met 20.000 handtekeningen een debat over nieuwe wetten afdwingen

Openbare protesten kunnen meer doen dan alleen steun betuigen, aangezien burgers wetsvoorstellen rechtstreeks bij het parlement kunnen indienen door 20.000 handtekeningen te verzamelen.

Dit mechanisme heeft al geleid tot acht goedgekeurde initiatieven van de 17 die in een academisch onderzoek uit 2024 zijn onderzocht, wat neerkomt op een succespercentage van 47 procent.

De kwestie is weer in de schijnwerpers gekomen nadat voorvechters van huisvestingsrechten plannen aankondigden om het mechanisme te gebruiken om hun eisen om te zetten in een formeel wetsvoorstel, waardoor parlementsleden verplicht zouden zijn het voorstel in overweging te nemen en een standpunt in te nemen over de maatregel.

Het systeem, dat bekendstaat als Iniciativas Legislativas de Cidadãos (ILC) of wetgevingsinitiatieven van burgers, biedt mensen een manier om deel te nemen aan het wetgevingsproces, naast het stemmen bij verkiezingen of het deelnemen aan straatdemonstraties.

Zoals gemeld door Público, werden in onderzoek door wetenschappers van de Universiteit van Lissabon en de NOVA-Universiteit van Lissabon, gepubliceerd in het tijdschrift Parliamentary Affairs in 2024, aanvankelijk zeven succesvolle initiatieven geïdentificeerd; dit aantal is inmiddels gestegen tot acht na de goedkeuring van een voorstel betreffende de verlenging van het ouderschapsverlof.

Van de 17 onderzochte initiatieven werden er vijf verworpen, drie vervielen en één werd ingetrokken, wat erop wijst dat voorstellen van burgers parlementaire steun kunnen krijgen, hoewel succes afhangt van het doorlopen van een veeleisend wetgevingsproces.

Hoe het proces werkt

Het vereiste aantal handtekeningen werd in 2016 verlaagd van 35.000 naar 20.000, waardoor de procedure toegankelijker werd.

Burgers kunnen handtekeningen verzamelen via een online platform dat door de Assemblee van de Republiek ter beschikking wordt gesteld, maar ook op papier.

Het behalen van het vereiste aantal is echter slechts de eerste hindernis, aangezien voorstellen moeten worden opgesteld in een formele wetgevingsvorm waarin de voorgestelde wijzigingen worden toegelicht en de betrokken wetten worden aangegeven, waarbij het parlement de gegevens van de ondertekenaars controleert alvorens verder te gaan.

Zodra het initiatief is toegelaten, verwijst het Parlement het door naar de bevoegde commissie voor debat en een plenaire stemming, waarna de discussies zich vóór de definitieve stemming kunnen richten op afzonderlijke bepalingen.

Sofia Serra-Silva, onderzoeker aan het Instituut voor Sociale Wetenschappen van de Universiteit van Lissabon en medeauteur van de wetenschappelijke studie, vertelde aan Público dat het proces kennis vereist van juridische terminologie en de technische conventies die worden gebruikt bij het opstellen van wetgeving.

Niettemin stelt zij dat de waarde van deze initiatieven niet uitsluitend mag worden afgemeten aan de vraag of ze wet worden, aangezien het aan de orde stellen van een kwestie in het Parlement politieke partijen kan dwingen om in te gaan op de eisen van burgers en hun standpunten te verduidelijken.

Een zwak punt dat onderzoekers signaleren, is dat de initiatiefnemers vaak slechts in beperkte mate betrokken blijven zodra de parlementaire procedure van start gaat. Hoewel hun vertegenwoordigers in het begin wellicht worden gehoord, kunnen zij hun directe invloed op de daaropvolgende onderhandelingen verliezen.

Bovendien worden burgervoorstellen vaak tegelijkertijd met wetsvoorstellen van politieke partijen behandeld, waardoor het moeilijker is om vast te stellen in hoeverre de oorspronkelijke tekst behouden blijft.

Wetgevende verandering

De demonstraties die in maart 2011 door de beweging Geração à Rasca werden georganiseerd, laten zien hoe publieke mobilisatie kan leiden tot wetswijzigingen.

Deze protesten brachten zorgen over onzekere werkgelegenheid en arbeidsomstandigheden naar de voorgrond van het politieke debat. Een burgerinitiatief tegen onzeker werk bereikte vervolgens begin 2012 het parlement, toen Portugal onder bezuinigingsmaatregelen stond en werd bestuurd door een PSD/CDS-coalitie.

Ondanks het politieke klimaat werd het voorstel uiteindelijk aangenomen en unaniem goedgekeurd.

Socioloog José Soeiro, een professor aan de Universiteit van Porto die hielp bij het organiseren van het initiatief, herinnerde zich dat de uiteenlopende politieke interpretaties van de demonstraties ertoe hebben bijgedragen dat er overeenstemming kon worden bereikt.

Terwijl linkse partijen zich concentreerden op het verzet van de beweging tegen onzekere arbeidsomstandigheden, zagen rechtse partijen het ook als een uiting van frustratie onder jongere generaties.

Het oorspronkelijke voorstel had betrekking op drie gebieden: uitzendwerk, contracten voor bepaalde tijd en het misbruik van zelfstandigenregelingen, die vaak worden geassocieerd met „recibos verdes”.

Tijdens de parlementaire onderhandelingen werden de bepalingen inzake uitzendwerk en contracten voor bepaalde tijd geschrapt, terwijl de wijzigingen met betrekking tot schijnzelfstandigheid, die door alle partijen werden gesteund, gehandhaafd bleven.

Volgens Público namen vertegenwoordigers van de beweging deel aan bijna elke parlementaire werkvergadering over de wetgeving, en hun aanhoudende betrokkenheid werd als ongebruikelijk beschouwd, aangezien burgergroeperingen in latere stadia van het proces vaak minder aanwezig zijn.

Woningactivisten

Het geplande huisvestingsinitiatief biedt actievoerders een nieuwe kans om publieke druk om te zetten in een formeel wetsvoorstel, in de nasleep van protesten over de toegang tot huisvesting en de controverse rond politie-interventies bij kampementen in Lissabon en Porto.

De precieze inhoud van de voorgestelde wetgeving en het uiteindelijke verloop ervan in het parlement moeten echter nog worden bepaald.

Voor Serra-Silva is het besluit om gebruik te maken van een burgerwetgevingsinitiatief op zich al een belangrijke uiting van democratische participatie. Het daagt de aanname uit dat jongeren niet bij de politiek betrokken zijn, door te laten zien dat maatschappelijke betrokkenheid ook via andere kanalen dan verkiezingen en demonstraties tot stand kan komen.

De ervaring in Portugal toont aan dat burgers de wetgevingsagenda kunnen beïnvloeden en soms wetswijzigingen kunnen bewerkstelligen.

Toch vertellen de goedkeuringscijfers slechts een deel van het verhaal, want zelfs wanneer een voorstel slaagt, kunnen de oorspronkelijke doelstellingen ervan tijdens parlementaire onderhandelingen worden beperkt of gewijzigd.

De drempel van 20.000 handtekeningen biedt burgers een directe toegang tot het wetgevingsproces, maar of voorvechters van huisvesting die kans kunnen omzetten in concrete verandering, hangt af van het voorstel dat zij indienen en de steun die het in het parlement krijgt.